Regeringsformen i skarpt läge – En rättsvetenskaplig granskning av det vilande grundlagsförslaget om ett nytt 16 kap. RF

Sammanfattning

Sverige saknar i dag ett särskilt konstitutionellt regelverk för hantering av allvarliga fredstida krissituationer motsvarande det som gäller vid krig och krigsfara. Erfarenheterna från covid-19-pandemin har emellertid aktualiserat frågan om den svenska konstitutionella beredskapen är tillräcklig under fredstida kriser. Mot denna bakgrund har riksdagen som vilande antagit ett grundlagsförslag om ett nytt 16 kap. RF som ger regeringen utökade normgivningsbefogenheter vid allvarliga fredstida krissituationer. Syftet med uppsatsen är att i ljuset av Venedigkommissionens rekommendationer om nödtillstånd kritiskt granska det vilande grundlagsförslaget. Vidare undersöks den nuvarande konstitutionella regleringen av fredstida kriser, motiven bakom reformen samt vilka konsekvenser förslaget får för kompetensfördelningen av normgivningsmakten mellan riksdagen och regeringen. Uppsatsen bygger på rättsdogmatisk metod och tar sin utgångspunkt i RF, förarbeten, doktrin och Venedigkommissionens rekommendationer. Undersökningen visar att den nuvarande ordningen bygger på författningsberedskap och konstitutionell beredskap, där det senare innebär att de ordinarie beslutsformerna kan anpassas och påskyndas när omständigheterna kräver det. Samtidigt framgår att det kan uppstå situationer när denna befintliga ordning inte är tillräcklig för att tillgodose akuta normgivningsbehov. Motiven bakom reformen är därför att stärka statsmakternas handlingsförmåga i allvarliga fredstida kriser genom att skapa en konstitutionellt reglerad ordning med särskilda normgivningsregler. Analysen visar att förslaget innebär en utvidgning av regeringens normgivningskompetens. Regeringen ges möjlighet att efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter på det obligatoriska lagområdet som normalt är förbehållet riksdagen, samt under vissa förutsättningar meddela föreskrifter på samma område utan föregående bemyndigande i lag. Samtidigt behåller riksdagen en stark kontrollfunktion genom att t.ex. i huvudregel besluta om aktivering av befogenheterna, ange deras omfattning och när som helst kunna återkalla dem. Förslaget innebär därför inte någon permanent omfördelning av kompetensfördelningen mellan riksdag och regering, utan en tillfällig och villkorad förstärkning av regeringens ställning vid allvarliga fredstida kriser. Vid jämförelsen med Venedigkommissionens rekommendationer konstateras att det vilande grundlagsförslaget huvudsakligen är förenligt med dessa. Förslaget är inom-konstitutionellt, innehåller mekanismer för parlamentarisk kontroll, det finns inget hinder för domstolskontroll samtidigt som nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna respekteras. Samtidigt identifieras vissa brister. Särskilt är begreppet allvarlig fredstida krissituation relativt öppet utformat, vilket lämnar ett större bedömningsutrymme än vad Venedigkommissionen generellt förespråkar. Även avsaknaden av en uttrycklig tidsbegränsning för aktiveringsbeslutet kan ifrågasättas mot bakgrund av kommissionens rekommendationer. Den sammantagna slutsatsen är att det vilande grundlagsförslaget i huvudsak överensstämmer med Venedigkommissionens rekommendationer och samtidigt stärker Sveriges konstitutionella beredskap. Reformen innebär dock en avvägning mellan behovet av effektiv krishantering och de demokratiska och rättsstatliga principer som följer av Venedigkommissionens rekommendationer. Den praktiska betydelsen av denna balans kommer ytterst kunna bedömas först om bestämmelserna aktualiseras i en verklig krissituation.